Оценка соответствия проектной документации и объектов капитального строительства

Институт комплексной безопасности и мониторинга в строительстве

Коробко В.Б .академик НАНПБ, д.т.н., профессор
Глуховенко Ю.М. академик НАНПБ, д.т.н., профессор
Смирнов В.В. Центр комплексной безопасности в строительстве

Оценка соответствия проектной документации и объектов капитального строительства: основные проблемы и решения

Оценка соответствия является основой для определения надлежащего качества производства работ по проектированию и строительству объектов. В последнее время развернулась дискуссия о том, на какой методологической базе должна производиться оценка соответствия.

Во времена СССР оценка соответствия работ по проектированию и строительству производилась на соответствие типовым нормам технологического проектирования (СНиПам и другим аналогичным документам).

Таким образом, предполагалось, что выполняя нормы технологического проектирования выполняются требования по обеспечению безопасности при проектировании и строительстве объектов, включая вопросы обеспечения пожарной безопасности.

В целом, такой подход не вызывал сомнений у специалистов и сохранился до настоящего времени в качестве основного способа выбора мер и оценки их соответствия. Однако отдельные несоответствия этого способа реальным жизненным ситуациям замечали многие. В одних случаях норма не может быть реализована на конкретном объекте, в других - польза от ее применения неощутима, в третьих - вред от реализации нормы больший чем без не выполнения, и т.п.

Авторы предлагают не разбирать эти негативные проявления по отдельности, а использовать их как повод для разбора причин, тем более основная причина общая для всех этих несоответствий.

Главная причина несоответствия этого подхода реальной жизни заключается в том, что нормы технологического проектирования в области обеспечения пожарной безопасности (СНиП) разрабатывались не на основе методик оценки риска причинения вреда людям и имуществу в случае пожара и оценок эффективности мер защиты от пожарных рисков, а на основе гипотетических (придуманных!) представлений о том, какой вред может быть нанесен пожаром и на основе назначенной (а не рассчитанной либо апробированной) эффективности предписанных для выбора мер пожарной безопасности.

Таким образом, в рамках описанного подхода оценка риска людям и имуществу не производится, а меры пожарной безопасности назначаются на основе косвенных гипотетических представлений об этих пожарных рисках.

В рамках такой системы координат, выбор основных мер пожарной безопасности основывается на нескольких классификационных признаках помещений и зданий (сооружений) – степени огнестойкости, конструктивной пожарной опасности, функциональной пожарной опасности, категории по взрывопожарной и пожарной опасности.

По идее, совокупность этих классификационных признаков должна дать надежную оценку пожарной опасности объекта проектирования и строительства, однако на практике этого не происходит.

Причина, на первый взгляд, банальна – указанный перечень классификационных признаков не является закрытым и для адекватной оценки пожарной опасности объекта требуются и другие классификационные признаки, например:

• класс пожара [1, статья 8];
• класс опасных факторов пожара [1, статья 9];
• классы пожаровзрывоопасности и пожарной опасности веществ и материалов на основе их свойств [1, статьи 10-13];
• класс технологической среды по пожаровзрывоопасности [1, статьи1 14-16];
• класс пожароопасной или взрывоопасной зоны [1, статьи 17-19];
• класс электрооборудования по пожаровзрывоопасности и пожарной опасности [1, статьи 20-23];
• и др.

Однако, применение всех указанных классификационных признаков не дает понятного и прозрачного представления о пожарной опасности объекта проектирования и строительства. И таким образом, не позволяет понятным о прозрачным образом обосновать необходимые меры пожарной безопасности.

Так в чем же реальная причина?

Реальная причина заключается в том, что все перечисленные классификации не имеют прямого отношения к определению риска причинения вреда людям и имуществу, за исключением опасных факторов пожара.

Таким образом, в госрегулировании строительной отрасли сложилась парадоксальная методологическая коллизия ожидания нового качества от совокупности методов, каждый из которых не предназначен для получения этого качества.

Те есть, невозможно ожидать качественной оценки рисков причинения вреда людям и имуществу в случае пожара от применения методов (классификаций), которые не предназначены для такой оценки.

Однако, на практике происходит все наоборот – современные правила проектирования и строительства требуют применения указанных выше классификаций и на их основе выбора мер пожарной безопасности, которые будут предназначены для защиты людей и имущества от пожара.

Таким образом, в современной практике проектирования и строительства, меры пожарной безопасности по защите людей и имущества, как правило, выбираются на основе косвенных классификационных признаков, которые к защите людей и имущества в случае пожара не имеют прямого отношения.

Как следствие, меры, выбранные таким образом, не могут обеспечить надежную защиту людей и имущества.

В целях компенсировать этот недостаток метода выбора мер пожарной безопасности на основе косвенных классификационных признаков и избежать недопустимых рисков по людям и имуществу производится дублирование мер пожарной безопасности.

Например, одновременно повышается степень огнестойкости строительных конструкций и производится устройство автоматических установок пожаротушения, либо увеличиваются проектные расходы воды на наружное противопожарное водоснабжение.

При этом, степень огнестойкости и предписанные расходы наружного противопожарного водоснабжения не соотносится с горючей нагрузкой и не учитывают работу автоматических установок пожаротушения и/или пожарных подразделений. Таким образом, эти меры не рассматриваются как единый комплекс. Также не учитывается влияние этих мер на защиту людей и имущества. Последнее представляется наиболее странным.

Многолетняя практика применения этого подхода показала, что чем больше и сложнее объект проектирования и строительства, тем сложнее на основе этого подхода обеспечить высокий уровень надежности его противопожарной защиты.

Опытные проектировщики, застройщики, эксперты проектной документации и инспектора государственного строительного и пожарного надзоров знают об этой коварной опасности типового подхода и стремятся снять с себя ответственность за его применения, запасаясь справками и дополнительными заключениями, а при их отсутствии требуют выполнения каких-либо иных требований-мер пожарной безопасности, которые по их мнению, способны их защитить в случае разбора причин и последствий возможного пожара.

Госрерулятор, еще со времен СССР, также осведомлен об этих сложностях и в целом благородно принял на себя озабоченность своих специалистов, переложив все затраты и риски на застройщиков.

Так, с целью адаптации этого подхода к жизненным реалиям была создана процедура согласования отступлений от типовых норм технологического проектирования (СНиПов), которая практически в неизменном виде дожила до настоящего времени и именуется как государственная услуга по согласованию специальных технических условий (СТУ).

К сожалению, суть процедуры разработки и согласования СТУ еще более туманна (непрозрачна), чем сам метод выбора мер пожарной безопасности на основе косвенных признаков.

И это естественно, поскольку процедура разработки и согласования СТУ в целом основана на том же методологическом подходе, что и разработка мер пожарной безопасности, т.е. на ТЕХ ЖЕ косвенных классификационных признаках пожарной опасности.

В этой связи, не составляет труда спрогнозировать качество мер пожарной безопасности при разработке и согласования СТУ на основе методологии косвенных признаков, недостатки которой привели к необходимости создания процедуры СТУ.

Единственным приемом обеспечения высокого качества мер пожарной безопасности в СТУ на основе методологии косвенных признаков является привлечение высококвалифицированных публичных экспертов, которые обладают не только теоретическими познаниями, но имеют большой и успешный опыт работы в надзорных органах и судебном производстве, и, за счет качеств личности, могут компенсировать недостатки методологии и обеспечить качество СТУ.

Однако, количество такого уровня экспертов невелико, а публичных из них еще меньше.

Это приводит к тому, что СТУ разрабатываются и согласовываются специалистами неизвестного уровня, имена которых также часто не известны не только тем кто заказывает работу, но и тем кто ее согласовывает. При этом, лицо, согласовавшее СТУ не только не имеет отношения к этим СТУ (т.е. ничего не знает о его содержании, не проводило их экспертизу и не участвовало в их разработке), но даже не является специалистом в данной предметной области, способным дать хоть какую-либо оценку качеству этих СТУ.

В целом такой подход к СТУ на протяжении последних десятилетий можно уверенно характеризовать как успешную реализацию принципа коллективной безответственности.

Как было показано, использование процедуры СТУ не добавляет надежности выбора мер пожарной безопасности на основе методологии косвенных классификационных признаков пожарной опасности объектов.

Эту проблему публично признали в ФГУ «Главгосэкспертиза России» еще в 2008 году (Приказ ФГУ «Главгосэкспертиза России» от 29 декабря 2008 г. №14-2/2507 «О специальных технических условиях, представляемых в составе документации для проведения государственной экспертизы») и в целом сохраняют эту позицию до настоящего времени. К сожалению этого признания пока не сделал ни один из меняющихся госрегуляторов строительной отрасли.

МЧС России, которое также признало эту проблему на уровне руководства (одобрило новую концепцию развития надзорных органов на основе риск-ориентированного подхода), но не прекратило ее тиражирование на уровне региональных структур министерства по субъектам РФ, т.е. в целом заняло выжидательную позицию.

Таким образом приходится констатировать, что все госрегуляторы этого направления, пока так и не смогли, все вместе, так и каждый по отдельности, избавиться от негативной сущности нормирования и оценки соответствия на основе методологии классификации косвенных признаков пожарной опасности объектов проектирования и строительства, включая процедуру СТУ.

Авторы видят основную причину этой странной тенденции в том, что решение этой проблемы поручено специалистам, которые не имеют знаний и опыта ни в области обеспечения пожарной безопасности, ни знаний и опыта методологии организации управления большими и сложными социально-экономическими системами. Как следствие, специалисты этого уровня выбирают наиболее простую и понятную им системы координат и транслировать ее на все общество и всю экономики, не отдавая себе отчет в том, какой вред экономике и государству несет этот подход. По сути боятся взять на себя ответственность.

Именно по этой причине уже несколько раз госрегулятор строительной отрасли предпринимал странные попытки придать СНиПам, и их перелицованным клонам – сводам правил (СП), правовой статус документов обязательных для применения (постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. №1521).

Ему также удалось неправовым образом обязать экспертов проектной документации проверять соответствие СНиПам и СП вместо производства надлежащей оценки соответствия требуемому уровню обеспечения безопасности людей и имуществу на основе утвержденных единых методов измерений (испытаний) – ГОСТ 12.1.004-91 и ГОСТ Р 12.3.047-2012 [2].

Исповедуемый современным госрегулятом подход к нормированию и оценке соответствия не только не обладает необходимой точность и надежностью, но его практическое применение контрольными огранами также показывает низкие показатели надежности.

Так в настоящее время разрозненных технических требований пожарной безопасности, не представляющих собой единого комплекса, насчитывается около 200 тысяч в 1700 нормативных документах. Их полное прямое применение невозможно по причине физиологических особенностей человека (человек не только не имеет способностей запомнит все эти требования, но и даже «не может собрать» эти требования в единую совокупность и оперировать ими как единым целым), что приводит к надежности работы экспертов и инспекторов на уровне 0,16 при требуемом уровне деловых отношений – 0,6.

Причина все та же – методологическая несостоятельность производства нормирования и оценки соответствия по косвенным признакам пожарной опасности при наличии апробированных методов измерений испытаний реальных угроз причинения вреда людям и имуществу.

Современные методы оценки пожарных рисков не являются эталоном совершенства, но даже в таком виде позволяют:

• в несколько тысяч раз (!) сократить нормативную базу оценки соответствия;
• повысить в разы (!) надежность работы проектировщиков, экспертов, инспекторов госнадзора;
• повысит на порядок (!) надежность защиты людей и имущества (государственного, муниципального, частного);
• сократить в разы (!) время на производства работ по проектированию, контролю, надзору;
• сократить в 5 раз (!) затраты на меры пожарной безопасности;
• снять незаконное обременение с собственников объектов, по свободному распоряжению имуществом, которым они имеют право рисковать;
• создать благоприятный климат для инвестиций во все отрасли экономики и в развитие новых прорывных технологий в строительстве.

Авторы надеются на то, что у современных представителей госрегулятора хватит здравого смысла для прекращения невразумительных попыток решить показанную выше проблему с нормированием строительной отрасли и оценки соответствия по принципу «Поезд стой! Раз-два!» и для создания условий регулирования отношений в строительной отрасли на принципах:

• соразмерности мер обеспечения пожарной безопасности вреду, который может быть причинен возможным пожаром;
• соразмерности обязательных требований пожарной безопасности уровню развития национальной экономики и научно-техническому прогрессу;
• обязательности технических мер пожарной безопасности по защите государственного и муниципального имущества только для объектов, критически важных для экономики и безопасности;
• замене мер по защите государственного и муниципального имущества объектов, не являющихся критически важными для экономики и безопасности, противопожарным страхованием;
• замене мер по защите чужого имущества обязательным страхованием ответственности;
• замене мер по защите имущества, которым предприниматель имеет право рисковать, добровольным противопожарным страхованием.

Источники

1. Федеральный закон от 22 июля 2008 г. №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»;

2. Распоряжение Правительства РФ от 10.03.2009 №304-р «Об утверждении перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимых для применения и исполнения Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» и осуществления оценки соответствия».