Правовая импотенция российского строительного законодательства (продолжение ворчаний реликтового строителя)

Многочисленность законов в государстве - есть то же, что большое число лекарей: суть признаки болезни и бессилия. Вольтер

Нет сомнений, что свобода экономической деятельности, провозглашенная Конституцией РФ, относится к основным правам человека и гражданина. Однако данное право не носит безусловного характера, а может и должно быть законодательно ограничено.

В первую очередь законодатель ограничивает свободу, регулирует и организует человеческую деятельность, которая связана с повышенной опасностью для окружающих. Так как строительство в соответствии со ст. 1079 Гражданского кодекса РФ относится к такой деятельности, то российское строительное право должно иметь самостоятельный, комплексный и развитый характер.

Введение

«Строительная деятельность», либо в ее энциклопедическом понимание «Строительство» представляет собой одну из важнейших отраслей экономики страны, которая призвана обеспечивать жилищно-коммунальное, производственное и дорожно-транспортное развитие Российской Федерации. В этой сфере сходятся государственные интересы нашей страны, ее региональных субъектов и муниципальных образований, т.е. публичные интересы.

В передовых странах ЕС, США, Японии и Китае правовым регулированием публичных и частных интересов строительства занимается специализированное предпринимательское (коммерческое) законодательство, которое имеет устойчивые, общедоступные и предельно внятные правовые формы. Да что там говорить о вышеназванных лидерах сферы строительства, когда к даже такие «лилипуты строительства», как наши бывшие прибалтийские республики создали и эффективно развивают строительное право в соответствии с требованиями ВТО (см. Закон о строительстве Латвии - хозяйке на заметку).

Не совсем интересные факты из истории правового регулирования строительной деятельности

История правового регулирования строительства начиналась, прежде всего, с публичного регулирования этой сферы человеческой деятельности. Уже первые общественные объединения, жившие на территории как Европы и Азии, так и Древней Руси, были заняты постройкой жилищ и общественных зданий, а также оборонительных сооружений. Организацию и управление этими процессами вначале осуществляла сама община, а с появлением государства и права на различных этапах их развития – публичные органы общей и специальной компетенции в соответствии с нормами права, регулирующими строительную деятельность.

Сведения об истории управления строительством содержатся в работах как историков, так и ученых-юристов. Общеизвестно, что середины XVI века и до начала XX века градостроительной политикой в России ведало полицейское ведомство в различных организационно-правовых формах.

В 1875 г. принимается Устав строительный – первый кодификационный акт в сфере строительства, который включает в себя систему норм, регламентирующих порядок проектирования, строительства и благоустройства, определяет перечень технических требований к производству строительных работ, устанавливает систему органов управления строительством, возглавляемую техническо-строительным комитетом, входившим в ведомство министерства внутренних дел, а статусом территориальных органов данного комитета были наделены строительные отделения.

Учрежденный техническо-строительный комитет в рамках своей компетенции осуществлял функции, свойственные современному Минстрою России. Сфера полномочий данного органа охватывала установление порядка строительства гражданских сооружений, осуществление технического надзора за строительной деятельностью, а также подготовку гражданских инженеров-строителей.

В компетенцию комитета также входило разрешение административных споров в сфере строительства. Так называемая строительная полиция обладала большими надзорными полномочиями, например отдельные исследователи, характеризуя полномочия строительной полиции на основе общности объектов регулирования правом общественных отношений, выделяет следующие объекты: очистка улиц, дворов и жилищ; постройка городских и сельских жилищ; устройство кладбищ.

После Великой Октябрьской Смуты 1917 года, образовались новые органы управления во всех отраслях, включая строительство. Технико-строительный комитет, с 1865 г. действовавший в ведомстве министерства внутренних дел, в 1918 г. вошел в состав образованного Комитета государственных сооружений Высшего совета народного хозяйства.

17 октября 1969 г. Советом Министров СССР было утверждено Положение о Министерстве строительства СССР. В компетенцию указанного государственного органа входило руководство строительством промышленных предприятий, зданий и сооружений, жилых домов и объектов культурно-бытового назначения независимо от того, к каким отраслям народного хозяйства они были отнесены; контроль за выполнением заданий по вводу в действие производственных мощностей и объектов.

Из весьма краткого исторического обзора возникновения и эволюции органов государственной власти в сфере управления строительной деятельностью видно, что строительство всегда было и остается предметом особого внимания и регулирования государства и власти как в части создания контролирующих органов, так и в части принятия нормативных актов, обязательных к применению в сфере строительства.

Почти параллельно с публичным правовым регулированием строительной деятельности развивалось и ее частноправовое регулирование.

Так, еще в системе договоров римского права, выделялся договор locatio conductio operis (подряд). Во французском гражданском кодексе в главе «О найме работы и услуг» выделен договор подряда, предметом которого служит возмездное исполнение работы. Гражданское уложение Германии также предусматривает договор подряда. Свод законов Российской империи (т. X ч. I) тоже содержал ст. 1737 о подряде.

Далее, все три российских Гражданских кодекса (1922, 1964 и 1996 гг.) содержали нормы правового регулирования подряда, и соответственно - строительного подряда.

Многочисленные изменения в основополагающий документ градостроительной деятельности есть вернейший признак его правовой импотенции

В области строительного права мы имеем единственный законодательный документ прямого действия: Градостроительный кодекс Российской Федерации, принятый 29 декабря 2004 г. На сегодня он наиболее часто изменяемый документ правового регулирования Российской Федерации, ибо не один Федеральный Закон не перекраивался 78 (семьдесят восемь) раз!

Были годы, когда наши «трудолюбивые» депутаты Госдумы меняли Градостроительный Кодекс ежемесячно. Довольно вольно интерпретируя выражение великого Вольтера, острые на язык представители профессионального строительного сообщества утверждают: «Многочисленные изменения в основополагающий документ градостроительной деятельности есть вернейший признак его правовой импотенции».

Для абсолютного большинства граждан России, Градостроительный Кодекс - тайна за семью печатями. 20% профессионального строительного сообщества если и читали его в первой редакции, так это «второпях и по диагонали», перед тем как положить «Строительную газету» в качестве скатерти на стол в «подсобке». Остальным 80% практикующим строителем сам факт существования какого-то основополагающего документа градостроительной деятельности безразличен.

Декларируемые Градостроительным кодексом вопросы разработки градостроительной документации территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории - в наименьшей степени подвергшихся корректировке, у профессионального строительного сообщества особого интереса не вызывают.

Но вот неуклюжие изменения которые вносятся Градостроительный кодекс, для истинного строителя весьма и весьма тревожны.

Шум поднялся тогда, когда тронули самое святое - право самостоятельно заниматься строительной деятельностью.

Цитата из Градостроительного кодекса

Статья 55.8. Допуск к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства:

«Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам».

При этом перечень таких работ стремится к бесконечности: от возведения фундаментов и несущих конструкций зданий до установки канализационных люков.

Следует резонный вопрос - а на основании каких документов вести работы, не влияющие на безопасность капитального строительства? Нет ответа.

Посмотрите, как изящно решает эту проблему Закон КНР «О Строительстве» в Разделе II «Квалификация строителей»:

Статья 12. Строительные организации, строительно-исследовательские организации, проектные организации, и строительно-надзорные организации, занятые строительной деятельностью должны соответствовать следующим условиям:
(1) Владеть зарегистрированным капиталом, соответствующим государственным нормам;
(2) Иметь специализированный технический персонал с необходимым уровнем профессиональной квалификации в своей сфере деятельности;
(3) Владеть технологиями и оборудованием, необходимыми для соответствующей деятельности в области строительства.
(4) Другие условия, предусматриваемые законами и административными правилами.

Статья 13. Строительные организации, строительно-исследовательские организации, проектные организации, и строительно-надзорные организации подразделяются на различные классы в соответствии с их зарегистрированным капиталом, их специалистами и техническим персоналом, техническим оборудованием и списком законченных строительных проектов, и т.д. Только после прохождения квалификационных экзаменов и получения соответствующих квалификационных сертификатов они могут заниматься строительными работами в соответствии с полученным квалификационным классом.

Статья 14. Специализированный технический персонал, занятый строительной деятельностью, должен получить действующие сертификаты о профессиональной квалификации и заниматься строительными работами соответственно полученному сертификату о профессиональной квалификации.

Пакет правовых документов о строительной деятельности крайне необходим

Градостроительный кодекс РФ содержит главу 6, в которой отражен перечень обязательных и взаимосвязанных этапов (стадий) строительной деятельности:

• инженерные изыскания;
• архитектурно-строительное проектирование;
• государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий;
• негосударственная экспертиза проектной документации;
• выдача разрешений на строительство;
• осуществление строительства;
• строительный контроль;
• государственный надзор;
• выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Некоторые стадии строительного процесса являются объектом государственного регулирования, предметом публичного прав:

• государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий;
• выдача разрешений на строительство;
• государственный надзор;
• выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Другие стадии строительного процесса являются предметом частно-правового регулирования:

• изыскательская деятельность;
• архитектурно-строительное проектирование;
• негосударственная экспертиза проектной документации;
• непосредственная строительная деятельность.

Очевидно, что к градостроительным отношениям в части проектной, изыскательской и архитектурной деятельности, а также отношений по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции и капитального ремонта, должны применяться и соответствующие нормы гражданского законодательства.

В отечественной и зарубежной литературе давно были определены обстоятельства, в силу которых в системе российского права могут выделяться комплексные отрасли права, в том числе и строительное право:

• это, во-первых, наличие общественной потребности и государственного интереса в самостоятельном правовом регулировании строительной деятельностью;
• во-вторых, наличие самостоятельного предмета правового регулирования «Строительство», обусловленное четким выделением специфики регулируемых определенной комплексной отраслью права общественных отношений;
• в-третьих, наличие потребности в особом методе правового регулирования;
• в-четвертых, наличие или объективная потребность в наличии особых, специальных источников права;
• и, в-пятых, наличие специфической, присущей только данной отрасли права, системы понятий и категорий.

Заключение

На основе вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

Во-первых, в результате анализа понятий «строительство», «градостроительная деятельность» и «строительная деятельность» выявлен недостаток современного законодательства, который заключается в том, что в настоящее время отсутствует законодательное определение понятия «строительная деятельность».

Крайне необходимо на законодательном уровне закрепить определение понятия «строительная деятельность». Видимо, под определением «строительной деятельность» следует понимать совокупность последовательных, обязательных действий застройщика, связанных с подготовкой к строительству, с оформлением и согласованием необходимой документации, с непосредственным строительством, а также с оформлением прав на результат строительства, предусмотренных градостроительным законодательством.

Во-вторых, приходится согласится с мнением ряда авторитетных ученных и российских законодателей о правовой импотенции строительного законодательства. По сути дела законодательной основой строительной деятельности являются всего лишь два правовых документа:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации, в который на протяжении 10 лет его действия 78 раз вносились различные изменения.

В результате, несмотря на тот факт, что Градостроительный кодекс РФ представляет собой фундаментальный нормативно-правовой акт, комплексно регулирующий важный пласт общественных отношений - градостроительную деятельность, даже не профессионалы отмечают наличие в нем множества различного рода коллизий и пробелов, излишеств и недостатков юридической техники. Нужна коренная правовая ревизия данного документа. И чем скорее, тем лучше для строительного комплекса страны.

2. Федеральный закон года «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17.11.1995, который тоже безнадежно устарел.

В третьих, сложившаяся ситуация с недостаточно развернутым правовым регулированием на федеральном уровне отношений в области подготовки нормативов строительного законодательства требует разработки, в самое кратчайшее время следующих Федеральных законов:

• « О Строительной деятельности (строительстве) в Российской Федерации;
• « О изыскательской деятельности в строительстве»;
• « О проектной деятельности в строительстве»;
• « О ремеслах в строительстве»;
• « О жилищной политике в Российской Федерации».

Данный список не является исчерпывающим, ибо автор публикации обращается ко заинтересованных читателей интернет-портала «Строительный эксперт» с просьбой внимательно проанализировать отмеченные в публикации направления корректировки Градостроительного кодекса РФ, формирования самостоятельного развитого и комплексного строительного права и приглашает принять участие в их обсуждении.

См также: Ворчания реликтового строителя по поводу проекта «Стратегии инновационного развития строительной отрасли РФ»

Борис Скупов