Грядет радикальная перестройка жилищной сферы и строительной отрасли

Тяжкий воз реформирования жилищной сферы двигается вяло и понуро, ибо жилищный вопрос стал популярным объектом политических спекуляций, а насущная проблема перехода объектов недвижимости, т.е. земли и жилья к эффективным пользователям из-за отсутствия надлежащей законодательной базы практически неразрешима.

Воистину, блаженна истина: «Пока гром не грянет – мужик не перекреститься». И он грянул, да такой мощи, что не в сказке сказать, ни пером описать. К внешним напастям супостатов и внутренним нестроениям системного кризиса государства российского появилась смертельная угроза пандемии кароновируса COVID19.

Всем вдруг и сразу стало очевидным, что наше жилищное, а вкупе и земельное законодательство, как руководство к практическому действию никуда не годится, что государственное регулирование жилищной сферы проводится не в интересах пользователей жилья, что должностные лица органов исполнительной и местной власти рассматривают жилищную сферу не более чем как источник личного обогащения посредством «административной ренты», а жильцы многоквартирных жилых домов (МКД) в панике бегут из них из-за реальной угрозы подхватить заразу короновируса в лифте.

Ситуация в стране сложилась крайне тревожная и в пору было опубликовывать манифест типа «Социалистическое отечество в опасности», но правительство благоразумно ограничилось созданием 27 января 2020 года «Оперативного штаба по взаимодействию профильных органов исполнительной власти».

Правительством Российской Федерации 17 марта 2020 г. утвержден «План первоочередных мероприятий (действий) по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях ухудшения ситуации в связи с распространением COVID-19», включающий в том числе первоочередные меры стабилизации тревожной общественной обстановки.

В частности, предусмотрено субсидирование процентных ставок по кредитам застройщиков в рамках проектного финансирования в случае падения темпов продаж на первичном рынке.

Президент России поручил правительству проработать вопрос об отнесении строительной отрасли к наиболее пострадавшим от COVID-19, чтобы обеспечить федеральную поддержку в регионах, где было принято решение приостановить строительные работы.

Но глава государства поставил и задачу – строительство должно сохранить статус локомотива, драйвера экономики даже в условиях пандемии. А для этого необходимо в экстренном порядке провести коренную корректировку государственной жилищной политики и разработать реальную стратегию развития строительного комплекса и жилой сферы страны до 2030 года.

Минстрой России, стремясь минимизировать влияние кризисных явлений на строительную отрасль страны, бросил на выполнение настоящей задачи лучшие кадры профессионального строительного сообщества.

Альтернативные варианты на суд профессионального строительного сообщества представили: Российский Союз строителей и Торгово-промышленная палата, НОСТРОЙ и НОПРИЗ, а также многочисленные предложения поступили от регионов России.

Судя по всему можно утверждать – грядёт «радикальная перестройка жилой сферы» и строительной отрасли.

Напасти пандемии побудили правительство Российской Федерации в радикально пересмотреть жилищную политику.

По сей день при разработке программ и осуществлении жилищной политики Российской Федерации законодатели, органы исполнительной власти и официальные должностные лица не испытывают стремления следовать практике миропонимания и мироустройства Российской Империи, а также социальных достижений советского времени.

Они слепо и покорно следовали и продолжают следовать курсом, проторенным зарубежными «менторами», опирающимися на успешный мировой опыт жилищных реформ, ибо практически во всех странах с развитой рыночной экономикой реально осуществлялись и осуществляются подобного рода национальные целевые программы.

Следует отметить, что единого мирового образца успешной жилищной политики, как действенного лекала, нет и никогда не будет, несмотря на теоретические потуги либеральных экономистов доказать обратное.

Ибо, государственная жилищная политика в условиях рыночного хозяйства — есть система единых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в центре и на местах в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.

Каждая единично взятая национальная жилищная политика и каждый единично рассмотренный успешный национальный проект по развитию жилищных отношений, опирается на свою доморощенную социально-экономическую систему и приспосабливается к сугубо своим общественным и политическим условиям.

Три попытки компиляции российской жилищной политики на основе немецкой, китайской и другими моделями жилищных отношений, потерпели полнейшее фиаско.

И посему, подвергнем экспресс-анализу некоторые зубцы граблей на которые упорно наступает правительство Российской Федерации на протяжении трех десятилетий.

Нелигитимность терминов и определений жилой сферы крайне тревожит профессиональное строительное сообщество.

В настоящей работе подразумевается следующие определение жилищной сферы: «Сектор экономики страны отвечающий за состояние и управление жилищного фонда, коммунальное ресурсообеспечение, модернизацию, реконструкцию и ремонт жилищного фонда и жилищное строительство», приводимое в ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики», но с ведением в законодательное поле «Жилищного Кодекса РФ» 2005 года издания, сей закон потерял юридическую силу. Однако законодатели не внесли определение жилищной сферы ни «Жилищный кодекс», ни в иные правовые документы, но ссылаются на данное понятие при каждом удобном случае.

Под строительством, согласно п. 13 ст. 1 ГК РФ, понимается создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Вместе с тем в современном законодательстве отсутствует определение понятия «строительная деятельность». В связи с этим нельзя обеспечить всестороннюю регламентацию сложных общественных отношений, складывающихся по поводу строительства, особенно объектов жилого назначение.

Понятие «Жилищное строительство» лишь мельком упоминается в Конституции РФ, а в остальных документах оно напрочь отсутствует.

Экспресс – анализ текущего состояния жилищной сферы

Жилищный фонд – основа национального богатства в любой стране. В России он составляет 2,85 млрд м2 (27,5% стоимости основных фондов) и оценивается в 4,1 трлн руб.

В России насчитывается около 56 млн квартир и 52,7 млн частных домохозяйств, в которых проживает 98% населения. 69,5% жилого фонда страны находится в частной собственности граждан (36 млн квартир).

В процессе приватизации жилых помещений не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам помещений многоквартирных зданий в целом и прилегающих земельных участков.

В то же время, 88 миллионов человек или 60% населения страны – это городские жители, проживающие в муниципальном и ведомственном жилищном фонде, качество жизни которых непосредственно зависит от уровня предоставления им жилищно-коммунальных услуг.

В России свыше 60% населения (более 80 млн чел.) не удовлетворены своими жилищными условиями.

По официальным оценкам, потребность в жилье составляет 2,6 млрд м2 – почти столько же, сколько уже есть. И это задача, вряд ли выполнимая в обозримой перспективе.

Одной из главных причин описанной выше ситуации является недостаточно развитая и противоречивая законодательная база, регулирующая права и обязанности государственных органов и иных участников жилищной сферы.

В настоящее время действуют уже практически не соответствующие современным условиям, а в некоторых случаях и Конституции России, такие законы как «Жилищный кодекс РФ», «Градостроительный кодекс Российской Федерации», а также основанные на них правовые акты. Требуют уточнения отдельные нормы «Гражданского кодекса Российской Федерации», «Земельного кодекса РФ», ФЗ «О плате за землю», (абз.4 ст.1; пп.2 и 3 ст.9; п.5 ст.13; п.3 ст.19).

В последние годы были приняты новые законы: «О товариществах собственников жилья», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «О государственном земельном кадастре» и другие. Однако и они также нуждаются в поправках и развитии.

Анализ современного состояния жилищного фонда в России свидетельствует о наличии системного кризиса в жилищной сфере и межотраслевом характере возникших проблем.

Для преодоления кризиса необходимо реформирование системы ЖКХ и жилищного строительства. Без этого успешное преодоление бюджетного кризиса является проблематичным.

Жилищно-коммунального хозяйство – самая кризисная отрасль отечественной экономики

Жилищно-коммунальная отрасль ответственна за сохранность и использование более 30% основных фондов России на сумму 4,8 трлн. руб.

Объем деятельности и уровень развития ЖКХ влияют непосредственно на степень благосостояния населения, его бытовые условия жизни, чистоту воздушного и водного бассейнов, уровень производительности труда, санитарно-гигиенические условия.

Однако масштабного обновления и капитального ремонта не ведется и не может вестись в силу пороков системы финансирования, сложившейся в результате реформ и искусственного сдерживания перехода на полную оплату всеми группами потребителей ЖКУ.

Заложником проводимых в России реформ оказалась вся система ЖКХ. Выступив на начальном этапе реформирования экономики в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера России сегодня представляет источник угроз для социального и экономического развития страны.

Более 11% жилищного фонда (29 млн.м2) нуждаются в срочном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир в отдельные, а 9% (250 млн м2) – в реконструкции.

Ежегодно растут показатели наличия ветхого и аварийного фонда с износом более 60%. По ветхости только за последние пять лет выбыло около 40 млн. м2 жилья.

Около 20% городского жилищного фонда не благоустроено, в малых городах России в каждом втором доме отсутствует инженерное обеспечение.

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, отслужили полностью свой срок четверть основных фондов. За последние 10 лет количество аварий выросло примерно в пять раз. К примеру, в 2013 г. произошло 86 аварий на 100 км сетей водоснабжения (в Европе этот «показатель» едва достигает трех) и более 260 аварий на 100 км сетей теплоснабжения.

Общая протяженность в России водопроводных сетей составляет 444,2 тыс. км, из них 16% (70,6 тыс. км) нуждаются в замене.

Протяженность канализационных сетей достигает 107,5 тыс. км, но 12,4 тыс. км (12%) требуют капитального ремонта. Очистные сооружения очищают до установленных нормативов только около 30% стоков, остальные сбрасываются «недостаточно» очищенными.

Коммунальная энергетика потребляет 20% электрической и около 45% тепловой энергии, производимой в России.

Производственная база включает 56 тыс. отопительных котельных, более 75 тыс. км тепловых сетей, 500 тыс. км воздушных и кабельных электросетей, физический износ которых превышает 50%.

В квартирах жилых зданий находятся инженерные газовые сети и более 40 млн газовых плит. В последние годы сложилось неблагополучное положение с использованием газа в быту. Данная опасность усугубляется еще и тем, что в эксплуатации находятся 15 млн бытовых, 2 млн проточных и 1 млн емкостных газовых плит, отслуживших свой срок и требующих замены.

По оценке специалистов, уровень надежности российских инженерных коммуникаций, среднем в три раза ниже европейских. Половина городских подземных трубопроводов отслужила свой срок технической эксплуатации.

На сегодня ЖКХ – самая кризисная отрасль, которая остро нуждается в реформировании.

Кадровый голод на предприятиях жилищной сферы

В настоящее время в ЖКХ России как никогда актуален лозунг Сталина, произнесённый ещё в далёком 1935 году: «Кадры решают всё!».

Действительно, сложно себе представить нормальное функционирование какой-либо отрасли при отсутствии в этой отрасли профессионалов, компетентного обученного персонала.

В настоящее время в сфере ЖКХ занято около 6% трудовых ресурсов Российской Федерации, а среднегодовая численность работников ЖКХ в 2018 г. составила 2,96 млн человек, в частности:

• в управлении МКД - 984 670 человек;
• в водоснабжении и водоотведении - 427 640 человек;
• в коммунальном теплоснабжении - 520 980 человек;
• в коммунальном электроснабжении - 107 990 человек;
• в благоустройстве и озеленении территорий - 367 500 человек;
• в сборе, транспортировке и утилизации мусора – 427 000 человек.

Их профессиональные компетенции лишь частично соответствуют современным требованиям рынка труда.

Основные проблемы, связанные с удовлетворением кадровой потребности, могут быть обобщены в две группы:

• несоответствие квалификаций сотрудников быстро изменяющейся кадровой потребности сферы;
• низкая привлекательность сферы ЖКХ для квалифицированных сотрудников.

Дефицит специалистов в сфере ЖКХ остро ощутим, и это уже признано на всех уровнях.

Радикальная неопределенность строительной отрасли

Последнее десятилетия, а именно 2010-2020 годы, характеризуются в целом негативными тенденциями в сфере жилищного строительства.

Объем ввода в строй жилья в 1990 г. составил 61,7 млн м2, в 2018 г. – 33,8 млн м2 (45%). Если в 2001-2008 гг. стала проявляться тенденция к постепенному росту объемов жилищного строительства, то интенсивное выбытие жилищного фонда продолжается, что отражается на средней обеспеченности населения жильем. С 2014 г. выбытие фонда жилья достигает 50% вновь введенного в строй жилья.

Строительные организации во многом консервативно оценивает перспективы развития отрасли, несмотря на высокую потребность в улучшении жилищных условий, ибо уровень обеспеченности жильем в России остается ниже, чем в большинстве стран Восточной Европы.

Развитие жилищного строительства сдерживается слабым спросом, в первую очередь в результате снижения в последние годы реальных доходов населения. Другим ограничивающим фактором выступает демографическая ситуация.

С точки зрения строительного сообщества, развитие стройки зависит не только от наличия площадок под застройку. Резкое повышение темпов строительства возможно только при обеспечении его адекватным наращиванием темпов производства строительных материалов.

Техническая политика жилищного строительства должна быть направлена на стимулирование применения высококачественных современных строительных технологий; использование прогрессивных строительных материалов и конструкций в жилищном строительстве с ориентацией на применение энерго- и ресурсосберегающих экологически чистых материалов; выпуск товарной продукции в виде готовых комплектов индивидуальных жилых домов с целью снижения стоимости строительства.

Однако до 70-80 процентов производственных мощностей действующих предприятий изношены, применяемые технологии устарели, крайне высоки материальные и энегозатраты.

Сегодня 60 процентов предприятий по производству стройматериалов сосредоточено в европейской части России, поэтому их поставки в регионы Сибири и Дальнего Востока ведут к значительному удорожанию себестоимости строительства.

Чтобы правильно и оптимально разместить производственную базу стройиндустрии требуется четкая детальная программа жилищного строительства, опирающаяся на реальные потребности в конкретных типах жилья в субьектах Российской Федерации.

Нелегитимная система землепользования и градостроительного регулирования

Реформа землепользования и градостроительного регулирования была нацелена на введение конкурентных процедур продажи долгосрочных прав на земельные участки под застройку, формирование системы правового зонирования для регулирования землепользования и застройки.

Общая тенденция практически для всех городов в современных условиях – отсутствие градостроительной политики. Это вызвано:

• а) Сложностью прогнозирования долгосрочного развития городов в условиях перманентных изменений в экономической и градостроительной политике;
• б) Отсутствием правовых инструментов быстрого реагирования на изменения в отношениях в сфере землепользования и мониторинга таких изменений.

Существующая в настоящее время в большинстве регионов страны система градорегулирования и землепользования характеризуется очень усложненной административной процедурой получения земельных участков, неопределенными правами на участок до окончательного процесса принятия всех решений, отсутствием конкурентных процедур предоставления прав на земельные участки под застройку.

Содержание прав по использованию и развитию земельной недвижимости регулируется административными решениями при отсутствии защищенных законом правовых гарантий. Не установлена обязательность предоставления земельных участков для коммерческого использования на конкурентной основе.

Действующая система административно определяемого налога на землю препятствует введению законодательства о налогообложении недвижимости на основе оценки её рыночной стоимости. Земельная недвижимость не стала финансовым активом.

Используются устаревшие и противоправные рычаги административного управления и контроля за рынком земельных участков:

• а) внеконкурсное предоставление участков;
• б) преобладание государственной и муниципальной аренды;
• в) совмещение государственных и муниципальных функций управления землей с коммерческой деятельностью;
• г) сохранение административно устанавливаемых арендной платы и налога на землю, которые деформируют структуру землепользования, не позволяют ввести механизмы эффективного использования недвижимости.

По-прежнему расплывчаты и не гарантированы права по использованию земельных участков под застройку. Отсутствуют чёткие юридические процедуры установления прав на земельную недвижимость. Каждый проект застройки превращается в долгий процесс переговоров и согласований с множеством инстанций при отсутствии четких норм, гарантирующих прозрачность процедур и объективность решений.

Органы власти, обладая и фактической монополией на землю, и властными полномочиями, могут устанавливать арендаторам условия договоров с непрогнозируемым экономическим эффектом. Административная аренда земли делает землепользователя бесправным перед возможными решениями властей.

Необходима корректировка ряда действующих на федеральном и региональном уровне программ предоставления жилищных субсидий с учетом следующих принципов:

• унификация принципов и исходных данных для определения размера субсидий;
• привязка размера субсидий к уровню дохода их получателей;
• возможность использования субсидий в форме первоначального взноса при покупке жилья за счет кредитных средств;
• прозрачность и обеспечение контроля за финансовым исполнением программ субсидирования на всех этапах прохождения денежных средств.

Препоны на пути создание инфраструктуры рынка жилья и недвижимости

Еще один элемент реформы жилищной политики состоял в создании инфраструктуры рынка жилья и недвижимости – формировании государственных систем регистрации прав на жилье и сделок с ним и кадастрового учета объектов недвижимости (включая земельные участки), формировании рыночных институтов оценки и страхования недвижимости, развитие риелторских, нотариальных и других услуг.

Однако по настоящему рынок недвижимости в России до сих пор не создан. Можно говорить лишь о неравномерном и нестабильном развитии его отдельных секторов. Относительно стабильно развивается рынок жилья.

В крупных городах России ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено 1,5-2% квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для начального этапа функционирования рынка жилья.

Фрагментарность рынка недвижимости вызвана отсутствием у собственников недвижимости прав собственности на землю, а, следовательно, значит и отсутствием надёжных правовых гарантий на недвижимость. Недостаточное предложение участков под застройку предопределяется преимущественно административными методами их распределения.

Первичный рынок объектов недвижимости, начало которому положила массовая приватизация, не сформировался, в том числе из-за трудностей при выкупе земельных участков под предприятиями и строениями.

Вместе с тем от него значительно отстаёт предложение коммерческой недвижимости, в зачаточном состоянии находится рыночный оборот промышленной недвижимости, практически отсутствует рынок земельных участков.

Неполноценность имеющихся у владельцев прав на объекты недвижимости (без прав собственности на земельный участок) не позволяет финансировать их развитие посредством ипотечного кредитования, создаёт препятствия для инвесторов.

Не получила развития практика использования конкурентных процедур приватизации земельных участков при предоставлении их под застройку, и участков вместе со строениями, которая могла бы формировать такой рынок.

Отсутствие разграничения земли между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации препятствует созданию рынка земельных участков. Преобладание государственной собственности на землю сохраняет монополизацию рынка недвижимости. Приватизация участков идёт крайне медленно.

Органы власти, обладая и фактической монополией на землю, и властными полномочиями, могут устанавливать арендаторам условия договоров с непрогнозируемым экономическим эффектом. Административная аренда земли делает землепользователя бесправным перед возможными решениями властей.

По-прежнему расплывчаты и не гарантированы права по использованию недвижимости. Отсутствуют чёткие юридические процедуры установления прав на недвижимость. Каждый проект застройки превращается в долгий процесс переговоров и согласований со множеством инстанций при отсутствии четких норм, гарантирующих прозрачность процедур и объективность решений.

Налог на недвижимость, который способен создать необходимые экономические регуляторы для эффективного управления недвижимостью на местном уровне, не вводится из-за несовершенства законодательства.

Всё перечисленное предопределяет большие риски и неоправданные затраты вложений, что в итоге препятствует инвестициям в недвижимость и её развитие, в том числе под залог недвижимости (ипотеку).

Вторичный оборот недвижимости сдерживается чрезвычайно высокими издержками при совершении сделок (в частности, длительные и дорогостоящие процедуры подготовки и оформления документов).

Одной из главных причин описанной выше ситуации является недостаточно развитая и противоречивая законодательная база, регулирующая права и обязанности государственных органов и иных участников рынка недвижимости.

Продолжается раздельное правовое регулирование частей объектов недвижимости – отдельно земельных участков и отдельно – расположенной на них иной недвижимости и участков недр, что не обеспечивает полноценных прав на недвижимость. Отсутствует защита прав добросовестного приобретателя, нет реальных гарантий государством зарегистрированных прав.

Государственный учёт объектов недвижимости на законодательном уровне искусственно разделён на кадастровый учёт участков, технический учёт зданий и помещений и учет иных объектов недвижимости.

От административных функций по государственному учёту объектов недвижимости законодательно не отделена деятельность по землеустройству и измерению этих объектов, что затрудняет выявление ошибок и злоупотреблений, зафиксированных в государственном кадастре, чрезвычайно удорожает и затягивает процесс подготовки документов для государственной регистрации прав на недвижимость.

Ключевые выводы

Анализ основных результатов жилищной политики, достигнутых в 25-ти летний период проведения преобразований позволяет сделать следующие выводы:

1. Процессы реформирования жилищной сферы из-за отсутствия надлежащей законодательной базы протекают медленно, жилищный вопрос стал крайне политизированным, а пути перехода жилья и земли к эффективным пользователям были практически заблокированы.
2. Провозглашенная жилищная политика не является полностью взаимосвязанной и жестко согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что не позволило на федеральном уровне формировать дееспособную законодательную и нормативную базу.
3. Несмотря на то, что в ряде регионов и на местах с положительным результатом были апробированы предлагаемые преобразования, по многим направлениям не удалось сформировать экономических стимулов для их широкомасштабной реализации.
4. Наиболее успешно реформы протекали в тех секторах, где уход государства от выполнения несвойственных ему функций сопровождался развитием необходимых элементов рыночной инфраструктуры (приватизация жилья и развитие рынка купли-продажи жилья).
5. Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере в условиях снижения уровня жизни населения, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ.

Для достижения эффективного развития жилищного фонда в первую очередь должны быть решены следующие основные задачи:

1. В области обеспечения доступности жилья — усовершенствование финансовых механизмов рынка жилья, обеспечивающих доступность приобретения жилья для всех слоев населения, развитие системы для поддержки малоимущих граждан.
2. В области жилищно-коммунального хозяйства — усовершенствование качества функционирования жилищно-коммунального комплекса РФ.
3. В части выполнения обязательств государства по обеспечению жильем граждан — обеспечение жильем в эффективной форме за счет средств бюджетов всех уровней отдельных категорий граждан, определенных законодательством Российской Федерации, в соответствии с объемом государственных обязательств.
4. В области жилищного строительства — повышение качества и эффективности жилищного строительства, приведение основных (структуры и технических) характеристик жилья в соответствие с потребностями населения.
5. В свое время приватизация отстранила собственника от управления объектами недвижимости и сейчас крайне необходимо привлечь общественность в управление жилищной сферы.

Необходимо выделить основные пути решения проблем жилищной сферы:

1. Обеспечение жильем широких слоев населения (оказание реальной помощи населению в приобретении жилья, создание хороших условий для развития рынка жилья и жилищных услуг по эксплуатации жилищного фонда, развития системы жилищного кредитования, в том числе ипотеки).
2. Модернизация и развитие системы обеспечения жильем социально незащищенных категорий населения (подготовка и реализация систем целевой поддержки социально незащищенных групп населения, рассмотрение вопроса о предоставлении бесплатного или оптимального по стоимости муниципального жилья и т. д.);
3. Поиск и привлечение различных источников финансирования строительства и реконструкции жилья, а также капитального ремонта (подготовка и реализация государственных и муниципальных жилищных программ и проектов, создание городских фондов строительства, реконструкции и ремонта жилищного фонда, привлечение инвесторов, строительных компаний, предприятий и организаций).
4. Усовершенствование архитектурно-планировочных и строительных подходов к формированию благоприятной жилой среды (развитие качественной и комплексной застройки, включающей благоустройство территории, переход от типовых проектов к индивидуальным).
5. Совершенствование качества эксплуатации жилищного фонда (существенное улучшение качества реконструкции и ремонта жилищного фонда, экономия энергоресурсов, повышения качества жилищно-коммунальных услуг

Борис Скупов