Комплексное благоустройство территорий: как его стандартизировать и закрепить в законодательстве

Пленарная сессия «Инновационные подходы при содержании и эксплуатации территорий и объектов современной городской среды. Региональный опыт» в рамках Всероссийской практической конференции «Качественные аспекты при формировании комфортной среды» прошла 22 ноября в Общественной палате РФ (ОП РФ).

Это уже третье мероприятие конференции в текущем году. Первые две сессии были посвящены соответственно проектированию и созданию городской среды, участники нынешней встречи сосредоточилась на вопросах правильного пользования построенным. Организаторами выступили ОП РФ по инициативе Ассоциации «Гильдия Профессионалов Ландшафтной Индустрии (ГИПЛИ).

«Не объединились, а столпились»

Выступая с приветственным словом, председатель Комиссии по территориальному развитию, городской среде и инфраструктуре ОП РФ Андрей Максимов подчеркнул, что городская среда - это динамично развивающаяся сфера, однако пока участники процесса чаще занимаются отдельными объектами. Создаются общественные пространства, обустраивается небольшие площади, но при этом целостно городская среда не всегда благоустраивается.

«Мы не только показываем результаты, но часто хвалимся этим. Показываем красивые объекты, картинки и говорим, что вот какая динамика, какой импульс, какое развитие мы переживаем в данный момент, - отметил он. - Но понятно, что в жизни не всё так гладко, как на красивых картинках».

По словам спикера, на повестку дня должен ставиться вопрос, как соединить разные федеральные и региональные программы финансирования и поддержки городской среды и в целом всю деятельность так, чтобы системно и комплексно подходить к развитию благоустройства. Необходимо решать организационно-правовые, имущественно-земельные проблемы, задачи, связанные с взаимоотношениями различных органов федеральной, региональной и местной власти. «Мы в сфере развития городской среды пока не объединились, а просто столпились на одной этой площадке», - заявил Андрей Максимов.

По мнению эксперта, на вопросы эксплуатации в этом контексте необходимо обратить особое внимание, потому что это больная тема. Объекты строятся часто в отрыве от задач их содержания.

«Такие объекты часто начинают разваливаться через два-три года, потому что нет денег на их содержание. И более того, мы не всегда понимаем, на чьем балансе они находятся, - считает спикер. - Бывает, что объект создан на федеральные или на частные деньги, но должным образом не оформлен, земля принадлежит другому субъекту. То есть организационные механизмы сработали, а правовые нет».

Эксплуатация требует стандартизации

Без грамотно развивающейся среды городской нормально жить людям невозможно, уверена руководитель экспертного совета при Комитете жилищной политики и ЖКХ Госдумы РФ, исполнительный директор Ассоциации предприятий сферы ЖКХ «Объединенный Жилищно-Коммунальный Совет» Ирина Булгакова. Для того чтобы жителям было комфортно, все должно быть грамотно построено, и что хорошо построено, необходимо грамотно содержать.

«Это связанный комплекс, - считает она. – Между тем ЖКХ с точки зрения экономики – не единая отрасль, а комплекс, в который входит и благоустройство. До последнего времени не было единого некоммерческого сектора, куда бы входили все участники данной сферы».

По мнению спикера, вопросы их объединения как раз взяла на себя Ассоциация, в частности, и стандартизацию процессов, связанных с эксплуатацией городской среды. Например, организация участвует в работе ТК-393 «Услуги (работы, процессы) в сфере жилищно-коммунального хозяйства и формирования комфортной городской среды», который уже начал выпускать ГОСТы, а работа стартовала именно с документов о благоустройстве. Ассоциация развивает сотрудничество и со смежными организациями, в частности, с Советом по профессиональным квалификациям в ЖКХ.

«Проблемы возникают, как говорят нефтяники, на переделах. Там, где заканчивается стройка и начинается эксплуатация, нет четких регламентов перехода, - подчеркнула Ирина Булгакова. - Нельзя валить все на строителей, и наоборот, ругаться, что объекты не правильно эксплуатируются. У нас между ресурсоснабжающими, управляющими организациями, подрядчиками и капремонтом сегодня проходит «граница водораздела». Данные моменты требуют регулирования, и мы пытаемся на своей площадке найти варианты решения таких задач».

КРТ, как главный инструмент

Ответственный секретарь экспертного совета при Комитете по строительству и ЖКХ Госдумы РФ Светлана Бачурина остановилась на вопросе формирования комфортной городской среды в рамках комплексного развития территорий (КРТ).

«Жизненный цикл объекта капитального строительства со всеми входящими требованиями по уровню комфортности - это абсолютно неразрывные вещи. И благоустройство мы внесли в Градостроительный кодекс (ГК) ровно потому, что оно входит в единую градостроительную среду, - подчеркнула она. - Недаром КРТ, как вид градостроительной деятельности, системно вошел в первую часть ГК РФ».

По ее словам, в паспорте федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» КРТ - один из главных показателей, основной элемент создания механизма развития комфортной городской среды, комплексного развития городов и других населенных пунктов. В этой связи, даже внутри Минстроя выделилась самостоятельная, но абсолютно увязанная деятельность по КРТ, которая включают в себя механизмы, связанные с благоустройством.

Продолжая тему стандартизации, эксперт отметила, что работа экспертного совета ведется по двум основным направлениям. Во-первых, это кадастровая регистрация, которая покажет, из чего состоит имущественный комплекс. Во-вторых, ставится задача ответить на вопрос, кто является субъектом права.

«Верховный суд сегодня однозначно требует решить, как должен быть зарегистрирован имущественный комплекс, определены все гражданские правово-имущественные отношения, а также получен ответ на вопрос, кто им управляет, - заявила Светлана Бачурина. - Мы создаём красивые дома, многофункциональные комплексы и под землей, и над ней. Кто дальше будет отвечать, чтобы сохранить качества, которые мы предоставили гражданам? И благоустройство здесь – краеугольный камень».

Обеспечить комплексный подход

Проблемы с реализацией комплексности в подходах к благоустройству обозначил вице-президент Международной академии архитектуры, доцент кафедры архитектуры и дизайна МАСИ Дмитрий Васильченко. В частности, в градостроительном законодательстве есть понятие «благоустройство», но термина «комплексное благоустройство» нет. Нет его и в законодательстве о местном самоуправлении.

«На самом деле комплексное благоустройство – широчайшая сфера. И, к сожалению, в данной области сегодня специалистов совсем немного, - заявил архитектор. - Потому что данный вопрос включает в себя не только озеленение, но и цветочное оформление, архитектурное освещение фасадов, колористику, входные группы, сами фасадные решения, наружную рекламу, праздничное оформление и многое другое».

Поскольку на федеральном уровне данный вопрос не отрегулирован, на местах его реализация зависит от человеческого фактора. Инициативные главы муниципальных образований стараются все делать комплексно, в других случаях правила благоустройства сводятся к ремонту газонов и вывозу мусора. «Дело даже не в нежелании муниципальных образований, а в непонимании, каким на самом деле должен быть подход», - утверждает эксперт.

Как такой подход может быть реализован, Дмитрий Васильченко показал на примере Рязани. Во-первых, там правила благоустройства утверждены городским советом и имеют статус местного закона. Во-вторых, на областном уровне введена должность главного художника области, который как раз отвечает за комплексное благоустройство. Данные нововведения, пусть и с боями, помогли решить вопрос единообразия при размещении наружной рекламы. Отдельный аспект – малые архитектурные формы.

«Мы разработали целый «Каталог малых архитектурных форм для применения в Рязанской области», который включил в себя самые разные моменты - скамейки, ограды, автобусные остановки - разработанные с учётом стилистики и колористики города, - подчеркнул спикер. – Данный каталог также включен в состав правил благоустройства территории города Рязани, потому что комплексность - это неизбежно и обязательно».

Нужен свой документ

Идеи из предыдущих докладов резюмировала юрисконсульт по градостроительству ГИПЛИ Наталья Афанасьева. Она рассказала, как можно отрегулировать вопросы комплексного благоустройства на законодательном уровне. По ее словам, законы нужно менять на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном.

«Подробно правовой статус и правила комплексного благоустройства следует вносить не в Градостроительный кодекс РФ, а регулировать постановлением Правительства РФ, а в ГК создать отсылку на это постановление, - считает она. – Такое решение сделает законодательный механизм более гибким, так как постановление - это подзаконный акт, в него проще вносить изменения, чем в федеральный закон».

Также нужно вносить изменения в Закон «Об основах правового статуса органов местного самоуправления». На данный момент там прописан лишь рекомендуемый состав правил благоустройства. То есть любой орган местного самоуправления может либо ориентироваться на этот состав либо не включать в правила практически ничего.

«Представляется необходимым прописать обязательный минимум правил и сделать список подлежащим расширению, - считает эксперт. - То есть туда могут по необходимости включаться дополнительные элементы. В старинных городах это могут быть, например, правила содержания объектов культурного наследия»

Для благоустройства сегодня не предусмотрена возможность применения бюджетов различных уровней. При этом в механизме КРТ есть инструмент привлечения внебюджетного финансирования.

«Учитывая, что очень часто у муниципалитетов бюджет дефицитный, и реализация правил комплексного благоустройства бывает затруднена, имеет смысл прописать в ГК РФ и принять на региональном уровне распорядительные документы, которые дадут возможность реализации программ комплексного благоустройства и возможность заключения отдельных договоров», - уверена она.

Кроме того, Наталья Афанасьева считает, что вместо согласования только архитектурно-градостроительного облика городов в Правилах землепользования и застройки имеет смысл сделать отсылку к Правилам комплексного благоустройства. Можно также сделать отдельную карту требований по комплексному благоустройству.

Другими словами, правила комплексного благоустройства должны быть отдельным документом, который при этом следует четко привязать к Правилам землепользования и застройки. «Всё это повысит инвестиционную привлекательность муниципалитетов. Инвесторы увидят, как они смогут осваивать и благоустраивать территорию, планировать свои траты», - объясняет юрист.

«После того, как на федеральном уровне будут внесены изменения в закон о местном самоуправлении, ГК РФ, и, в соответствии с этими изменениями появится постановление Правительства РФ, муниципалитеты смогут сами уточнять правила под свои нужды, у них будет на что ориентироваться, - резюмировала Наталья Афанасьева. – Такие изменения должны стать основой для формирования правовых актов, с учетом потребностей каждого муниципалитета или региона».

В ходе мероприятия участники рассмотрели региональный опыт эксплуатации объектов благоустройства. В частности, таким опытом поделились представители Перми, Свердловской области и Саратовской области. Об эксплуатации малоуходного парка рассказали представители Волгограда. Также речь шла о развитии мощения в стране, эксплуатации детских игровых и спортивных площадок, инновационных подходах при благоустройстве городских территорий и так далее. По итогам мероприятия была составлена Резолюция ОП РФ, куда вошли предложения участников сессии.

Евгений Горчаков