Стоимостные модели государственных строительных проектов.

         Как мы уже неоднократно говорили, практика внедрения системы управления проектами в государственных структурах не только изначально была не соответствующей управленческой логике, но и получила соответствующее отрицательное подтверждение на практике. По данным Счетной Палаты России, на конец 2019 года на учете находится порядка 70 тысяч незавершенных строительных проектов всех уровней власти, что очевидно демонстрирует несостоятельность проектного управления в госсекторе, как самостоятельной управленческой парадигмы. Даже самые неудачливые коммерческие проекты так или иначе, находят своё завершение в том или ином формате.

         Основная причина такого плачевного результата – это необоснованное восприятие инвестиционной деятельности (а управление проектами – это и есть решение инвестиционных задач) как ключевой функции государства. Очевидно абсолютное непонимание в государственных структурах разницы между государственными закупками и инвестиционной деятельностью, о чем мы также говорили. Как было отмечено, Государство не является инвестором в классическом понимании инвестиций, а проекты являются исключительно инвестиционными предприятиями в классических оценках доходности и возвратности. Инвестиционная деятельность государства с точки зрения теории инвестиций (ИНВЕСТИЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ – предпринимательская деятельность, направленная на получения дополнительной или новой ценности активов их владельца (прибыль, стоимость, надежность, конкурентоспособность, инновационность и т.п. аспекты увеличения ценности), осуществляемая путем привлечения свободного рыночного капитала на свой страх и риск), противоречит трём базовым требованиям:

      1. Использование свободных и/или обеспеченных активами заёмных денежных средств. Это одно из ключевых условий инвестиционной деятельности, предполагающих, что инвестор не ухудшает финансово-хозяйственную деятельность существующих бизнес-процессов, не обедняет их финансовые резервы и не вымывает финансовый оборотный капитал. Если у государства появились свободные денежные средства, то вопрос – каким образом вы составляете бюджет, что посредством налогов обираете свой бизнес и население? При этом мы понимаем, что никаких временно свободных собственных средств у государства быть не может даже теоретически, т.к. бюджет – это средства населения.

      2. Цель инвестиционной деятельности – обогащение, а не вложения ради вложений. Если государство начинает заниматься поиском источников обогащения посредством инвестиций бюджетных средств, то оно сразу становится неравноценным монопольным участником по отношению к прочему бизнесу и частным инвесторам. Государство установит такие правила игры, по которым только его инвестиции будут доходными и только товар его предприятий будут покупать потребители, что, в принципе, противоречит целям экономического развития. Задача государства – создание и обеспечение условий инвестиционной привлекательности страны, а не участие наравне с прочими в инвестиционном бизнесе. Так же у государства нет инвестиционной задачи – повышение стоимости, ценности и рыночной привлекательности в будущим своего имущества и активов. Привлекательным у государства может быть только синергетический эффект национальной инфраструктуры, созданной посредством закупок.

      3. Деятельность на свой страх и риск. Поскольку инвестиционная деятельность всегда имеет рисковую компоненту, то есть предполагает высокую вероятность нежелательного или отрицательного результата, то такая деятельность не должна становится государственной функцией по-умолчанию. У государства нет права рисковать средствами граждан и запускать их на «игры с рулеткой». Более того, использование не своих средств государственными чиновниками всегда провоцирует желание разместить средства в активах, не дающих реальный прирост, а удовлетворяющий личные амбиции того или иного чиновника на коротком участке его государственной карьеры без какой-то ответственности за результат проекта в целом. Дальнейший успех долгосрочных проектов после повышения или перемещения, их никогда не волнует, что противоречит сути проектного управления.

         С другой стороны, сегодня при участии Правительства РФ создано много различных Программ поддержки инновационных проектов и аналогичных Институтов Развития, которые призваны содействовать решению задач развития промышленности, но, при этом, одним из важнейших условий оценки эффективности использования бюджетных средств, остается коммерческая эффективность инвестиционно-строительных проектов. А это предполагает и качественное обоснование инвестиций, и более рациональное использование вложенных ресурсов, направленных на получение наибольшего экономического и социального результатов. В данном случае, государство финансирует, по сути, венчурные проекты, которые не стали кредитовать банки и иные кредитные организации, а значит, заведомо использует бюджетные средства в сомнительных проектах. Назвать это полезной государственной функцией так же нельзя, задача государства – создавать инвестиционный климат для глобальных инвесторов, а не подменять их.

         Как видно из представленных аргументов, делать инвестиционную деятельность частью государственной функции, тем более в формате реализации строительных проектов, вместо покупки готовых объектов капитальных вложений с утвержденной стоимостью строительства и владения – не самое правильное решение в системе государственного управления. Вместе с тем, не стоит говорить и о том, что у государства вообще не может быть проектной деятельности в её инвестиционном формате – есть такие товары и продукты, которые соответствуют выполнению государственных задач В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ИЛИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОГО СУВЕРЕНИТЕТА. 

         Государство часто оказывается в ситуации, когда наличие собственного производства тех или иных товаров (лекарств, вооружений, ядерного сырья, редких металлов, электроники, средств для ЧС и т.п.) является гарантом безопасности и стабильности исполнения государственных функций. Достижение таких целей возможно путем выстраивания какой-либо стратегии, например, во взаимоотношении с поставками продукции для военно-промышленного или оборонно-промышленного комплекса (ВПК или ОПК) (см. Рис.1). Основные направления развития государственной инвестиционной деятельности в области инвестиционно-строительных проектов можно разбить на 4 принципиальных подхода:

      1. Продукция 1-го типа – высокая потребность как коммерческого рынка, так и государственного заказа, в лице ВПК. Это, с одной стороны, самый простой случай, поскольку государству достаточно организовать участие в закупках широко используемой продукции на рынке. Казалось бы, что это можно делать и даже без государственного участия в бизнесе, но, если востребованная продукция может быть удалена с рынка волевыми усилиями собственников-коммерсантов (например, иностранный инвестор купил производителя и закрыл линейку нужной ВПК продукции по «просьбе» своего национального руководства), то государство обязано иметь в таких коммерческих акционерных обществах (ПАО или ЗАО) контрольный пакет и защищать его соответствующими законами. Основная проблема продукции с высоким рыночным потенциалом и высоким спросом у ВПК – это ценообразование продукции, а значит и выбор стоимостной модели реализации такого проекта. Государство заинтересовано в низкой стоимости продукции, а значит и в низкой добавленной стоимости, в то время как коммерческое руководство заинтересовано в росте прибыли и собственного вознаграждения на этой основе. Очевидно, что в расчет такого проекта надо закладывать другой набор инструментов стимулирования и мотивации топ-менеджмента, а именно – снижение себестоимости и стоимости продукции. Как это влияет на определение стоимости ИСП? Изменение системы мотивации ведет к росту выплаты вознаграждения по итогам, а значит и к росту OPEXпри расчете стоимости продукции с открытым тарифом. При закрытом тарифе достаточно установить коридор стоимости продукции для рынка и государственных нужд, например, в те же 20%. Доля прибыли от госзаказа должна быть минимальной (см. Рис.2). 

      2. Продукция 2-го типа: высокая потребность у государства и низкая – у публичного рынка. Чаще всего такой рынок – это рынок открытого государственного тарифа в проектах, которые востребованных государством в рамках выполнения защитных и оборонных функций. Скажем, если бы не было потребности в создании ядерного оружия, то скорее всего не удалось бы создать всю добывающую и перерабатывающую промышленность для соответствующей руды. Но поскольку пришлось создать весь цикл создания ядерного топлива, появилась очевидная возможность использования этой же инфраструктуры для развития ядерной энергетики, транспорта, медицины и иных технологий с применением ядерной энергии. Таким образом работают многие иные виды проектов, когда-либо созданная для обороны технология, либо её часть становятся основой для конверсии и диверсификации с последующим выходом на гражданский рынок. Главное условия таких проектов – невозможность инвестиционного развития гражданской продукции без созданной государственной основы в виде оборонного заказа. Очевидно, что в таких проектах расчет на небольшие объёмы гражданской продукции с прибылью не покрывает общих затрат проекта, а это значит, что все такие проекты строятся на открытом тарифе. По сути это означает, что государство единолично нормирует затраты проекта, нормирует минимальную прибыль проекта (зачем наращивать холостой оборот бюджетных средств?) и на этой базу формирует тариф продукции. Отсюда появляются различные тарифные комиссии и комитеты, органы тарифного контроля, главная задача которых – обоснование тарифной политики и контроль её исполнения (см. Рис.3). Обычно продажа небольшой части продукции на коммерческом рынке приносит дополнительный приток денежных средств, которые компания, в соответствие с политикой использования свободного притока денежных средств, утвержденных государственными представителями в органах управления, использует для развития. На большее этих средств просто не хватит, но это и не значит, что от коммерческого приработка надо отказываться – это своеобразный индикатор развития потребностей рынка и мониторинг ситуации для внедрения инноваций. С другой стороны, продажа на свободном рынке небольшой части продукции с низкой ценой (в силу покрытия основной массы затрат госзаказчиком) может привести к вытеснению основных конкурентов-производителей этой продукции и перехвату рынка в пользу государственного поставщика, что резко меняет подходы к стоимостному анализу проектов. Анализ государственных проектов с малой долей коммерческого рынка – важная задача инвестора.

      3. Продукция 3-го типа – высокая потребность коммерческого рынка, и низкая потребность государственного заказа. Казалось бы, это самый простой вариант закупки для государственного Заказчика, поскольку вообще не требует инициации государственных проектов, а скорее – мониторинга производителей, создания условий для их существования и выполнения политики государственного резерва в случае прекращения производства редкой продукции в объеме, обеспечивающим потребность в стратегической перспективе. Но это простое решение не является оптимальным и государству придётся принимать нетривиальные решения в виде проектов ГЧП, в т.ч. на основе контрактов жизненного цикла. Почему придётся реализовывать государственные проекты именно в таком формате? Дело в том, что высокий риск удаления с рынка таких предприятий в принципе или создание нового продукта, непригодного для государственных оборонных нужд, в т.ч. в силу иностранного производства его комплектующих. Такую стратегию вполне может использовать стратегический противник, тем самым нанеся существенный ущерб обороноспособности страны из-за, буквально, совершенного незначительного изделия. Во избежание подобных ситуаций, государство может инициировать проекты ГЧП со специальными условиями хозяйствования и предоставлением, в связи с этим, льгот или особых условий производителям. Одно из таких условий – запрет на закрытие предприятия или прекращение производства данной продукции без разрешения государственных структур. Если же данная продукция будет убыточной для предприятия –гарантия её выкупа по согласованной государством минимальной цене без прекращения производства. В крайнем случае – передача такого производства в государственные предприятия для централизации под единым зонтиком. 

      4. Продукция 4-го типа – низкая потребность как коммерческого рынка, так и государственного заказа. Это как раз самый сложный вариант, стоимостная модель которого опирается на компенсационные механизмы. Даже многие государственные корпорации отказываются от реализации таких проектов в силу непредсказуемости затрат на фоне необходимости производить невостребованный продукт. Но если такой продукт все-таки нужен государству, решение о его производстве будет принято, а стоимостная модель будет строиться на одном из двух вариантов – компенсационном или операционном (см. Рис.4). Компенсационный вариант наиболее применим для уникальных монопродуктовых производств, которые невозможно объединить с другими однородными одноотраслевыми прибыльными производствами в силу технологий, секретности или территориальности. Операционный вариант подразумевает передачу данного производства со всеми затратами в операционный блок существующих государственных корпораций (ГК) или иных государственных предприятий, производящих иной, вполне себе коммерчески востребованный продукт и генерирующий необходимый для покрытия затрат объем добавленной стоимости. 

         Безусловно, кто-то скажет, что государство, через госкорпорации является таким же инвестором, как и обычные частные коммерческие структуры! Но получение прибыли и прироста стоимости через инвестиции такого рода – далеко не главная задача государства, а любые компенсационные затраты из бюджета всегда можно назвать необоснованными. Конечная цель любых государственных вложений – повышение уровня жизни и благосостояния граждан, выраженное в конкретных общепринятых параметрах, например, душевого дохода, уровня занятости, минимальной зарплаты и т.п. Соответственно, применение проектного управления в опосредованных инвестиционных задачах отвязывает результат проекта от повышения эффективности государственного управления. Эффективность госуправления определяется не классическими показателями проектного или программного управления, а макроэкономическими показателями повышения уровня жизни и защищенности граждан, а значит мотивация на показатели проектного внедрения не должна быть превалирующей в проектах 4-го типа. Здесь, как раз, более важен подход минимизации затрат и вознаграждение персонала за инновации в области снижения операционных расходов, потому и нет смысла делать такие проекты прибыльными. А соответственно и стоимостная модель будет выстраиваться по аналогии с социальным строительством.        

         Очевидно, что для выхода России на новый экономический уровень развития необходим не просто рост объемов капитальных вложений в строительство новых производств, но повышение инвестиционной привлекательности страны в целом. Будет намного лучше, если государство сконцентрирует свои усилия на привлекательности страны как объекта инвестиций, а реальными инвестициями будут заниматься коммерческие структуры. Вместе с тем, есть большой объем проектов по техническому перевооружению и реконструкции имеющихся государственных предприятий ОПК, их основных фондов, требуется опережающее развитие их производственного потенциала, материально-технической базы и трансформации ключевых производственных процессов, которые за частные инвестиции не сделать – они просто неинтересны бизнесу. В этом случае, государственные проекты становятся объективной реальностью и их стоимостное моделирование требует серьёзного подхода. В данном случае, требуется системный стоимостной инжиниринг, обосновывающий государственные инвестиции с позиции системного макроэкономического эффекта.